杭州财税网站

认真学习科学发展观精髓，不断改进财政投资评审工作

一、科学发展观主要精髓：
    科学发展观理论体系的核心是研究我们的社会主义建设应该如何发展的问题，对于知道我们实践工作具有重要的指导意义。科学的发展观，概括起来是四个关键词——以人为本、全面、协调、可持续。 
    1、科学发展观的意义 
    树立和落实科学发展观，这是改革开放30年的经验总结，是成功抵御非典、512地震带给我们的重要启示，也是推进全面建设小康社会的迫切要求。实现全面建设小康社会的宏伟目标，就是要使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。要全面实现这个目标，必须促使社会注意物质文明、政治文明和精神文明协调发展，坚持在经济发展的基础上促进社会全面进步和人的全面发展，坚持在开发利用自然中实现人与自然的和谐相处，实现经济社会的可持续发展。这样的发展观复合社会发展的客观规律。 
    2、科学发展观的第一要义是发展，发展是党执政兴国的第一要务。 
    科学发展观是用来指导发展的理论体系。邓小平同志在总结国内外建设社会主义经验教训的基础上强调指出，社会主义的根本任务是发展生产力，发展才是硬道理；在社会主义国家，一个正真的马克思主义政党在执政以后，一定要致力于发展生产力，并在这个基础上逐步提高人民的生活水平。我们必须始终牢记，发展是解决中国所有问题的关键，发展对于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代户，对于开创中国特色社会主义事业新局面、实现中华民族伟大复兴具有决定性意义。只有紧紧抓住和搞好发展，才能从根本上把握人民的愿望，把握社会主义现代化建设的本质，把握我们党执政兴国的关键。我们党作为执政党必须坚持以经济建设为中心，聚精会神搞建设，一心一意谋发展。要实现全面建设小康社会的奋斗目标，不断开创中国特色的社会主义事业新局面，关键是要抓好发展这个党执政兴国的第一要务。自主创新能力是国家竞争力的核心，是我们应对未来挑战的重大选择，是实现建设创新型国家目标的根本途径。 
    3、科学发展观的核心是以人为本。 
    我们提出以人为本的根本含义，就是坚持全心全意为人民服务，立党为公、执政为民，始终把最广大人民的根本利益作为党和国家工作的根本出发点和落脚点，坚持尊重社会发展规律与尊重人民历史主题地位的一致性，坚持为崇高理想奋斗与为最广大人民谋利益的一致性，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。以人为本，体现了马克思主义历史唯物论的基本原理，体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨和我们推动经济发展的根本目的。 
    4、科学发展观的基本要求是全面协调可持续。 
    建设中国特色的社会主义，是以经济建设为中心，社会主义物质文明、政治文明和精神文明全面发展、全面进步的事业。物质文明、政治文明和精神文明都是社会文明的重要方面。缺少其中任何一个方面，社会都不可能健康向前发展。我们必须在坚持在经济社会发展的基础上，促进人的全面发展，坚持促进人与自然的和谐。在促进发展的进程中，我们不仅要关注经济指标，而且要关注人文指标、资源指标和环境指标；不仅要增加促进经济增长的投入，而且要增加促进社会发展的投入，增加保护资源和环境的投入。 
    5、科学发展观的根本方法是统筹兼顾。 
    主要是指按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。

二、财政投资项目投资失控的主要原因 
    近年来，各级财政投资评审机构不断加大对财政性投资项目的评审力度,取得了非常显著的成绩，为政府节约了大量的资金。然而财政性投资项目投资失控，三超（概算超估算、预算超概算、决算超预算）、追加资金的现象仍然很严重。根据笔者的工作经验，造成财政投资项目投资失控，工程造价大幅增加的主要原因有以下几点。 
    1、项目的前期阶段工作深度不够，可行性论证不充分。 
    项目投资决策，包含合理确定拟建项目的建设规模，建设标准，以及建设地点。项目的决策正确与否，直接关系到项目建设的成败，关系到工程造价的高低与投资效果的好坏。项目决策失误，主要体现在不该建设的项目进行投资建设，或者项目建设地点的选择错误，或者投资方案的确定不合理。在实际工作中，有的项目在缺乏必要的可行性论证的情况下盲目上马，有的形成重复建设；有的“边设计、边施工、边修改“，做完拆，拆完改，直接造成初始投资大量浪费；有的项目建成后就成为“废品”，不但不能投入正常使用，而且还需付出高额的运行成本和维护费用；还有的项目在立项时故意压低投资估算，项目获批后再要求追加投资，造成“钓鱼工程”。这些行为都为后续的工程建设投资失控埋下了隐患。 
    2、项目设计阶段设计质量与深度不够。 
    工程设计是工程建设的灵魂，是处理技术与经济关系的关键环节，是影响投资最大的阶段。在初步设计阶段，影响项目投资的可能性为75%～95%；在施工图设计阶段，影响项目投资的可能性为5%～35%。国外一些专家研究指出：设计费虽然只占工程全寿命周期费用不到1%，但在决策正确的条件下，它对工程造价的影响程度达到75%以上。因此，项目做出投资决策后，控制工程造价的关键就在于设计。目前，财政性投资在设计阶段暴露出了很多问题：一是建设单位和设计单位对勘察设计往往不重视，致使勘察过程流于形式，地质勘察报告不能全面正确反映施工场地的地质状况，很多项目在实施过程中发现地质状况与勘察报告不一致，不得不重新设计地基加固方案，结果是轻则增加工程投资，重则发生工程事故。比如某道路施工中增加地基加固处理，使用水泥搅拌桩和高压旋喷桩进行路基加固，仅此一项增加工程造价800多万元，占实际工程造价的24.8%；二是由于我国设计取费标准是以投资额为基数乘以一定的费率确定，因而设计院受经济利益驱使提高项目建设标准，采用保守设计，从而增加工程投资；三是在机关办公楼项目中，招标图纸中幕墙、室内外装修、网架等内容设计都很粗浅，建设单位往往在招标后对这些内容进行细化设计，由于办公楼建成后是自己使用，建设单位也愿意在设计上追求高档、豪华，因而造成实际工程造价比投标报价大幅提高。 
    3、项目的招投标与签订合同阶段存在的问题。 
    推行招投标制，基本形成了由市场定价的价格机制，使工程价格趋于合理；推行招投标制便于供求双方更好地相互选择，使工程价格更加符合价值基础；推行招投标制减少了交易费用，节省了人力、物力、财力，进而使工程造价有所降低。目前财政性投资项目在招投标阶段存在的主要问题有：一是不按照国家的项目建设程序执行，应该招标的工程不招标，或者招标条件不具备的情况下实施招标，致使招标过程流于形式。比如有些工程施工图设计尚未完成，就实施模拟工程量招标。设计完成后施工项目与招标子目相差很大，使得投标报价失去意义。二是有的项目拆迁未到位就进行招投标，签订施工合同，施工单位进场后不能正常连续施工，拆迁到位一段，施工一段，造成施工单位施工人员与机械的大量窝工，发生较大数额的工程索赔费用。三是由于目前很多地区都采用经评审的最低价中标法进行评标，一些施工单位为了获取项目，往往先报低价“钓鱼”，获得施工合同后再采取偷工减料、或者逼迫建设单位更改主材、修改设计等方法增加联系单费用。四是建设单位或其聘请的招标代理机构对招标文件及合同的编制不重视，致使招标文件及合同留下许多隐患，成为竣工决算时增加工程造价的依据。招标文件的缺陷主要表现在合同专用条款未明确、清单子目的存在缺项、漏项、清单子目项目特征不详细等；合同缺陷主要表现在合同条款与招标文件所列专用条款相矛盾、遗漏工期索赔条款、新增子目结算口径不明确等。这些缺陷或者成为施工单位在工程实施中签订联系单增加工程投资的突破口，或者导致建设单位与施工单位在工程决算阶段由于对结算口径难以达成一致而相互扯皮，增加了决算评审的难度。 
    4、项目实施阶段对工程变更及联系单签证的控制不力。 
     做好现场工程变更及签证工作是投资过程控制的重中之重，事中控制的重点和难点也在于此。保证不变更、少变更、不签证或少签证的源头在于项目实施前期的控制。完善的设计、成功的招投标、严密的合同、科学的施工方案审查是实现这一控制目标的重要基础。在以上情况不能全部保证的情况下，更应慎重处理工程变更及联系单的签证工作。目前财政性投资项目在工程实施阶段存在的主要问题是：一、项目的实施阶段投资控制的主要责任在建设单位身上，但是由于政府目前对建设单位的考核机制不科学，造成建设单位往往只重视实现工程建设的工期与质量目标，而忽视工程的造价目标。建设单位为了实现工程的工期及质量目标常常会变更施工方案及设计方案，而对该变更是否增加工程造价不作考虑。这就导致大多财政性投资工程的施工现场管理不善，引起工程造价的失控。二是建设单位对设计单位的管理不够重视。许多设计单位工作不负责任，疏于对工程现场的踏勘，致使设计方案与现场情况不符，造成施工过程中不得不更改设计。比如某路路基加固，原设计采用水泥搅拌桩，由于加固段上方有高压线，水泥搅拌桩桩架无法架设不得不改为高压旋喷桩，致使路基加固费用大幅增加。二是建设单位对监理单位的管理不够重视，造成监理单位现场管理混乱，施工单位上报联系单时，不到现场核对或者现场检查不严，致使联系单签证与现场情况不符，发生高估冒算现象。 
    5、项目实施完成后，缺乏有效的后评价体制。 
    项目的后评价是在项目竣工完成后对整个项目实施的管理工作及实施成果进行评价，将实施结果与投资目标进行比较 ，评价项目是否达到预期的经济效益和社会效益。还可以总结各类工程造价指标，作为以后同类项目的投资决策依据。目前，财政投资项目缺乏项目后评价体制，责任追究制度也不健全，从而使腐败现象不能得到很好的监督与审查，同时，也使一些隐患工程不能及时得到清查。

三、进一步做好财政投资项目投资管理的建议 
    近年来，财政评审机构在加强政府投资项目的全过程评审监督，规范、有效、节约使用财政性建设资金方面开展了大量的创造性的工作，对控制项目总投资起到了一定的作用。为了切实减少建设资金的浪费，提高资金的使用效益，部分地区在财政性投资工程项目中实施直接拨付，取得的成绩显著。除了减少财政建设资金的沉淀，增加了资金使用的透明度，保证了财政建设资金的专款专用，杜绝资金被截留挪用，提高建设资金使用效益，逐步完善财政部门对基本建设财务管理等优势外，直接拨付工作还有一个明显的成效就是从一定程度上加强了建设项目的规范化管理。从上文的分析可以得出：由于财政投资项目的投资过程是一个复杂的系统过程，从管理者的角度分析，涉及发改委、财政、建设单位、审计局以及监督局等多个部门，从实施者的角度分析涉及到设计院、工程咨询机构、施工单位等多家单位，如果参与方的任何一家单位工作不到位，都会影响投资目标的实现。因此，政府投资项目要管好，管到位，仅靠财政单个部门的努力是难以实现的，必须通过发改委、财政、建设、审计、检查以及相关行政主管部门和建设单位密切配合、齐抓共管，共同督促项目实施者---设计院、工程咨询机构、监理、施工单位等做好本职工作才能真正实现 。 
    对此，笔者就进一步深化财政部门的全过程评审监管，加强财政投资项目投资管理提一些建议。 
    1、深化参与项目可行性研究等前期管理工作，做好项目决策阶段的投资控制。 
    项目的可行性研究非常重要，这个阶段的工作应站在一定的高度，结合整体规划及管理模式，从科学的角度充分论证分析该项目建议书的合理性和可行性，对拟建工程项目在技术上是否可行，在经济上是否合理有效，在社会上是否创造效益，在环境上是否允许等方面进行全系统的分析、论证，进行方案优选，合理确定工程建设地点、建设规模，科学地确定建设标准，做好建设项目投资估算的编制与审查。项目一经批准，即作为建设项目总投资的计划控制目标，不得任意突破，是其真正起到决策和控制的作用。目前财政部门参与项目可行性研究工作不是很多，也不深入，主要以计划部门牵头为主。但是随着财政项目管理工作的前置和深入，财政部门需要对项目估算和项目资金筹措进行实现审核与落实，作为可行性研究报告批准和项目立项的依据。此外在项目前期阶段，财政部门还应会同相关部门参与项目的方案设计、初步设计审查，重点对项目的设计规模、建设标准、经济合理性及设计深度等方面提出意见。严格推行限额设计制度，对于超过批准投资估算的设计，一律不予通过，退回设计单位重新设计，真正达到估算控制概算的目的。 
    2、根据财政支出改革的需要，建立项目预算评审制度。 
    目前，财政部门主要承担着对政府投资项目的决算进行审核，配合发改委对项目概算进行审核，而对项目预算的审查还处在管理上的缺位。项目预算是项目工程处于施工图设计阶段对项目投资额的测算，它是项目概算的进一步具体化。实践证明，只有在项目的预算环节精打细算，才能从源头上最有效地节约财政资金。财政部门应该尽快建立起一套完整的项目预算评审制度，一是将预算评审结果作为资金计划安排的依据；二是当评审后的项目预算超过已批准的概算时，能及时地对项目建设规模、标准进行调整，把投资严格控制在批准概算之内。  
    3、以进一步深化财政直接拨付制度改革为载体，加强参与项目的过程管理。  
    直接拨付工作还有许多地方需要不断改进和完善，比如目前审核范围和审核标准还没有统一的问题；与建设单位的关系未完全理顺，如何调动建设单位积极性的问题；既要提高工作效率，又能保证工作质量的问题等等，这些都有待于下一步直接拨付制度的不断完善和相关配套制度的出台。  
    另一方面，财政部门通过直接拨付这项支出管理方式的改变，加强对财政性投资项目的全过程监管，包括招投标管理、合同管理、联系单的变更管理等等，并将制定相应的管理制度。对于应实行公开招投标的工程项目，未经市建设行政主管部门批准，擅自采用邀请招标或未按法定程序招投标而直接与施工单位签定施工合同的，市财政部门应停止拨付其工程款项；各类招标文件、合同、补充协议等在送招投标管理机构备案前，须先报送市财政部门审核，未经审核，财政部门将不予拨付建设资金；对一些暂不能实施招投标的前期工程，应将相关预算事先报财政部门审核；对于因重大设计变更引起的大额联系单，必须由设计单位签字盖章，并经监理单位、建设单位确认后，事先报财政部门审核，对于可能引起项目投资超概（预）算或计划时，还要报市发改委等相关部门批准同意方可实施。 
    4、开展项目绩效评价，加强财政监督力度。  
    政府投资项目绩效评价是一种新的理念，是指运用统一指标体系和科学的方法，根据经济性、效率性、有效性原则，对财政投资项目的资金使用全过程及其产生的经济效益、社会效益进行全面、系统、科学的评估、分析和综合判断。针对目前建设项目投资失控，损失浪费的普遍现象，财政部门运用专业评审手段，适时开展绩效评价，能使财政监督贴近项目实际，挖掘和总结改进项目管理的有效措施。并结合《财政违法行为处罚处分条例》的实施，严肃追究财政违法行为，对有财政违法行为单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，依法惩处，减少和杜绝财政违法行为的发生。 
    5、积极推进财政投资评审的立法工作。 
    财政投资评审工作的长远目标是：实现依法评审，使财政投资评审成为财政支出预算管理的法定环节，使财政投资评审机构成为公共财政管理体系的法定组成部分，是财政投资评审能够长久、稳定、规范地为支出预算管理服务。

 评审中心 
安永锋